Parte I

La Academia mexicana de la Lengua define “tenencia” como la posesión actual y material de algo, coincidiendo con uno de los precedentes institucionales más remotos, que ciñe el concepto, a la ocupación y posesión actual y material de una determinada superficie de la tierra (SECRETARÍA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS Y OBRAS PÚBLICAS, 1978). Una acepción más actual y detallada, implica visibilizar la relación definida jurídicamente o de forma consuetudinaria, entre personas con respecto a la tierra. Dicho de otra manera, es una institución en la que los sistemas de tenencia determinan quién utilizará qué recursos, durante cuánto tiempo y bajo qué circunstancias, cuya importancia radica en la estructura multidimensional que involucra aspectos sociales, técnicos, económicos, institucionales, jurídicos y políticos ((FAO), 2003).

Como se observa, resulta innegable la distinción entre las nociones de propiedad, posesión y tenencia, para comprender entonces a qué refiere el artículo 63 de la LGEEPA, al establecer que las áreas naturales podrán comprender de manera parcial o total, predios sujetos a cualquier régimen de propiedad, pues ello conlleva el reconocimiento de lo vital que resulta la concertación para el cumplimiento de los objetivos de los decretos, y que la tenencia es un elemento que influye de manera directa en las estructuras, y en la dinámica social y política de las áreas (MARTIN & RIEGER, 2003).

El derecho de propiedad se consagra en el artículo 21 del Pacto de San José. En él, se reconoce el derecho de uso y goce de los bienes; si lo analizamos con detenimiento, encontramos que el precepto no se cierne en la tenencia de la tierra ni limita su interpretación a la propiedad privada. Quizá, porque resulta imposible negar con fundamento constitucional y en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el derecho a la propiedad comunitaria por ejemplo (1). Sin embargo, algunas aproximaciones al término implicarían los derechos a la tierra que, con base en un lenguaje común y la tradición occidental, se asocian con la capacidad de utilizar, controlar, transferir o disfrutar de cualquier manera un territorio determinado (SECRETARÍA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS Y OBRAS PÚBLICAS, 1978).

Así, concebimos compatible equiparar la tenencia y la propiedad derivada (2) con la noción civilista que prevalece: propietario es quien goza y dispone de una cosa con las limitaciones y modalidades que fijen las leyes (3).

Ahora bien, institucionalmente la propiedad formal se ha distinguido de la informal, en la medida de que esta comprende derechos que carecen de reconocimiento y protección formal y oficial. Es decir, tal tenencia de la tierra representa un delito o infracción; o bien no es contraria a una norma, pero tampoco reconocida, por lo que la propiedad informal es extralegal. Bajo tal consideración, retomamos la materia del derecho civil y tenemos que: “Es poseedor de una cosa el que ejerce sobre ella un poder de hecho”, salvo cuando se demuestre que la posesión se justifica debido a una situación de dependencia respecto del propietario (4). Por lo que, aún sin definición expresa, se desprende que la tenencia no implica necesariamente propiedad, pero que el reconocimiento de derechos posesorios variaría circunstancialmente, con opción a que su tenencia de lugar a alguna de las siguientes posibilidades: prescripción adquisitiva, regularización, información ad perpetuam y de dominio ante Notario, presunción de terreno nacional, etc.

Básicamente la tenencia puede adoptar numerosas formas y presentar diversos derechos y obligaciones. Por citar algunos, el derecho a impedir que las personas no autorizadas utilicen la tierra, a controlar cómo se va a utilizar, u obtener ingresos de la misma. La obligación de pagar impuestos prediales o recaudar derechos federales por el acceso. El deber de no utilizar la tierra en forma que sea perjudicial para otros miembros de la sociedad, o de renunciar a los derechos a la tierra cuando éstos son anulados mediante un procedimiento jurídico; por ejemplo, cuando los acreedores se hacen con el derecho en caso de deuda, o cuando el Estado se convierte en titular del derecho en caso de impago de los impuestos ((FAO), 2003), entre otros.
La seguridad de la tenencia, en conclusión, es la certeza de que los derechos a la tierra serán reconocidos y recibirán protección específica, para eludir el riesgo de que tales se vean amenazados por reivindicaciones oponibles, e incluso se pierdan. En el caso concreto, sin seguridad de la tenencia, el área se ve fuertemente limitada en su capacidad y objeto. La FAO, en dicho contexto, admite que la importancia de la seguridad a largo plazo ha llevado a algunos a argumentar que la plena seguridad sólo puede darse cuando hay propiedad privada. Lo cual, resulta discutible a la luz del interés público y las causas de utilidad pública.

Tenencia legal de Parques nacionales

El régimen de áreas naturales protegidas incorporado en la legislación mexicana prevé tres conjuntos normativos a nivel nacional: las disposiciones legales y reglamentarias en materia de áreas naturales protegidas (y otras aplicables), los decretos para su establecimiento, y los programas de manejo correspondientes. Para que tales ordenamientos resulten aplicables, es preciso referir un ámbito espacial de cumplimiento y pormenorizarlo a través de alguna de las categorías previstas en la legislación ambiental (5); tal hipótesis se actualiza mediante la emisión del decreto presidencial, que de acuerdo con el artículo 60 de la LGEEPA, debe contener como mínimo aspectos muy acotados como la delimitación precisa del área de que se trate, señalando, superficies, ubicación, deslinde y en su caso la zonificación respectiva.

Sin embargo, numerosos parques nacionales surgieron en ejercicio de la facultad del Ejecutivo de la Unión, que determinaba por Decreto zonas que debieron constituir Reservas Forestales de Repoblación. La entonces Secretaría de Agricultura y Fomento fue responsable de tomar las medidas necesarias en cumplimiento de la misma ley (no en todos los casos), así como de “formar todos los reglamentos y dictar todas las disposiciones especiales conducentes al mismo fin”; por consiguiente, quedó facultada para realizar los estudios de investigación científica, de administración y vigilancia de todos los servicios forestales (6). Sin embargo, resultan inusitados los alcances conferidos a tales preceptos, que de 1936 a 1941 fundamentarían la creación de 32 parques nacionales.

Al respecto, la Ley Forestal referida, fue pionera en su materia al pretender regularizar la conservación, restauración, propagación y aprovechamiento de la vegetación forestal (CONGRESO DE LA UNIÓN, 1958). Su reglamento en cambio introdujo de una forma sui generis la figura de parque nacional. El ex presidente Plutarco Elías Calles, fundamentó jurídicamente la expedición del Reglamento en la facultad que la Ley Forestal precisó a cargo de la Secretaría de Agricultura y Fomento; y expidió la Ley Forestal de 5 de abril de 1926 con base en un decreto del Congreso, el 25 de diciembre de 1925, que le otorgó facultades extraordinarias para legislar en la materia, sin que la acción de delegar el acto tuviese justificación legal o se invocara. Tales son algunos factores por los que la normatividad fue contemplada con “un espíritu conservacionista mal entendido” (CABALLERO DE LOYA, 1984), o tildada de inconstitucional (BARRAGÁN CISNEROS, 1923). Analicemos un ejemplo:

Como fuese, dicho marco jurídico hizo frente único e insuficiente al deterioro evidente que los bosques mexicanos mostraban, y la negativa influencia de los procesos e instituciones agrarias sobre los ecosistemas naturales; la inafectabilidad forestal aún no existía formalmente, solo el uso vocacional de tierras agrícolas, ganaderas o agropecuarias, so pena de cancelación del certificado correspondiente que exigía dicha explotación (SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE RECURSOS NATURALES Y PESCA E INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGÍA, 1996).

Parte II

En atención a la problemática descrita en la primera parte de este análisis, sobrevinieron los decretos cardenistas, y se estableció el Departamento Autónomo Forestal y de Caza y Pesca, identificada como la primera instancia administrativa asociada con los parques nacionales de la época, que en el mismo sexenio de Lázaro Cárdenas se convertiría en la Oficina de Bosques Nacionales (CHINCHILLA & MANAGEMENT, 2000). En cuanto a la legislación, el 31 de diciembre de 1942 se aprobó la Ley forestal que relevaría la recién analizada, y cuya publicación en el Diario Oficial de la Federación tendría lugar el 17 de marzo de 1943.
Respecto a las reservas forestales, en éstas se incluyeron los terrenos particulares y solo procedía la expropiación cuando los propietarios rehusaran la realización de trabajos de conservación y repoblación (VÁZQUEZ ALFARO, 1997). La tercera ley forestal (1947-1948), cambió la dirección de sus antecesoras, al tender a la protección del bosque contra la erosión, declarar su conservación de utilidad pública y hacerle eje de actividades recreativas. Históricamente, encontraremos que se crean las cuencas hidrográficas y las zonas protectoras, y que el órgano de administración federal sería la Secretaría de Agricultura y Ganadería.
Seguiría la Ley de 1960 y su respectivo reglamento, promulgados por Adolfo López Mateos; que dio paso a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos en la Ley de 1986 (8) (para principios de la misma década, México contaría con 56 parques nacionales). En cuanto a la regulación, nuevamente se crearía en relevo diversa Ley forestal (1992) y su reglamento (1994) para suplir la de los ochenta.
En tal recuento histórico (MELO GALLEGOS, 2002), por lo que hace a la adscripción sectorial de los parques nacionales, en los setenta pasaron de la Secretaría de Agricultura, a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP); en los ochenta, a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE); en 1992 a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH). Hasta 1995 quedaron a cargo del Instituto Nacional de Ecología (INE) adscrito a la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (IBARRA SARLAT, 2003). Su importancia entrañaría una estructura administrativa focalizada en el Gobierno Federal hasta el 2000, con la creación de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP); o mejor dicho, 2007, año en el que se adscriben las áreas a Direcciones Regionales que se dividen a su vez el territorio mexicano, aunque su competencia se limite a áreas naturales decretadas. Sobra abundar sobre que los decretos resultaron insuficientes para administrar y vigilar las áreas, y a su vez dar cumplimiento a la normatividad publicada con vasta posterioridad. Lo anterior puede analizarse cronológicamente a través de la tabla 2.

Debido al impacto ambiental del proceso de industrialización, y la reforma y reparto agrario, los actores no gubernamentales y la comunidad internacional, influyeron en la política mexicana de protección y conservación sin la lógica de la sustentabilidad actual. Así, la legislación aislada que había formado parte de la sectorial de relevancia ambiental (véase Anexo IV), convergió en el principal componente del sistema jurídico mexicano vigente para la protección del medio ambiente (BRAÑEZ, 1994). Las leyes mexicanas sobre recursos naturales, que dependían de las leyes de propiedad y la lógica jurídica civil (9), cambiaron siguiendo la tendencia mundial, hasta inaugurar el interés social y público, y el derecho ambiental mexicano, en algunos de los instrumentos que influyeron y precedieron la LGEEPA, tales como:

El programa el Hombre y la Biosfera de la UNESCO de 1971, que introdujo elementos conceptuales y de manejo para las áreas naturales protegidas, como reserva de la biosfera, y la relación entre conservación y participación como estrategia para el manejo. En el mismo año, se publica la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental.

Declaración de Estocolmo de 1972, que hizo un llamado a los gobiernos para que orientaran sus esfuerzos a la preservación, subrayando la importancia de establecer un sistema jurídico que contribuyera a revertir las tendencias, que amenazaban el medio ambiente y garantizara a las generaciones futuras su derecho a un medio apropiado.

Ley Federal de Protección al Ambiente de 1982, con la que la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología es la primera dependencia federal en tener a su cargo el resguardo de la política ambiental.

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente publicada en 1988, casi paralela al Protocolo de Montreal relativo a Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono; primer instrumento internacional de un tema específico de carácter técnico y con capacidad vinculatoria (GÓMEZ GARCÍA).

La cumbre de la Tierra en 1992, que en el marco de la Agenda 21, implicó asumir compromisos de hacer efectiva la voluntad de los decretos de Áreas Naturales Protegidas. Ambos instrumentos posibilitaron la firma dos más con fuerza jurídica obligatoria: la Convención Marco sobre el Cambio Climático, y el Convenio sobre la Diversidad Biológica, que a niveles de la política implicó el innegable vínculo entre medio ambiente y desarrollo sostenible. Y, finalmente, la Reforma a la LGEEPA publicada el 13 de diciembre de 1996, que actualmente establece las bases para la protección de los elementos naturales y el principio legal de la política ecológica, en el que el aprovechamiento de los recursos naturales se realice asegurando la diversidad biológica (SZÉKELY, 1995). La jerarquía de los instrumentos fue acorde al gráfico 1 según el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN): leyes y tratados ocupan el rango inmediato inferior a la Constitución; al tener el mismo rango jerárquico, el tratado internacional no puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa (10). Fue sustituido en 1999, por considerar que los tratados se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la constitución y por encima del derecho federal y el local, como muestra el gráfico 2 (con lo que determinan la constitucionalidad de los segundos) (11).

No obviamos que con la emisión del Reglamento de la LEGEEPA en materia de áreas, se estipuló desde su caracterización hasta las funciones y dependencias obligadas en su administración, operación y vigilancia, como se observa en la tabla 3, que se publicó el 30 de noviembre de 2000. Sobre este, resulta relevante comentar que se establecieron los criterios que deben considerarse para incorporar un área en el Registro del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINAP), aquellas áreas que presenten especial relevancia en algunas de características como riqueza de especies, presencia de endemismos, de especies de distribución restringida; de especies en riesgo; diversidad de ecosistemas presentes; presencia de ecosistemas relictuales; de distribución restringida; de fenómenos naturales importantes o frágiles; entre otros.

Tal normatividad, a partir del decreto publicado el 10 de junio de 2011, entrañó un derecho humano a considerar en un punto de inflexión histórico en el derecho ambiental mexicano, como se aprecia en el gráfico 3. Al modificarse el artículo primero constitucional, para que la normas relativas a los derechos humanos, se interpretaran de conformidad con la norma fundamental y tratados internacionales de la materia, se favorece en todo tiempo a las personas y la protección más amplia de estos derechos, obligando a todas las autoridades a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

Las implicaciones fueron trascendentales en el ámbito de las áreas naturales protegidas, y concretamente en los parques nacionales, pues la ausencia de programas de manejo es una transgresión y obstáculo al cumplimiento del mandato constitucional, y la satisfacción de los derechos inherentes. La falta de aplicación o cumplimiento del marco normativo generaliza las prácticas ilegales y causa daños al entorno, o bien favorece únicamente intereses de terceros en detrimento del interés y utilidad pública, como lo razonó la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) en la recomendación general 26/2016, dirigida al Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales y al Comisionado de Áreas Naturales Protegidas.

En tal resolutivo, se detalló que la omisión de formular, publicar y actualizar los programas de manejo, constituye una violación de los derechos humanos a la seguridad jurídica, al medio ambiente sano y a la participación efectiva, que afecta directa e indirectamente a las personas que viven o realizan actividades dentro de las áreas, y sus alrededores en todo el país.

En la misma recomendación encontramos que instó a realizar los estudios y análisis para la re-categorización de las áreas, que hayan perdido su vocación natural y que no cumplieran con las características que les dieron origen, y que se tomen medidas para evitar que esto suceda, identificando y suprimiendo los obstáculos administrativos que históricamente impidieron la formulación de los programas referidos (12). Esto resulta interesante, pues aún sin que la CNDH lo precise, el decreto que reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones de la LGEEPA de 1988, y que se publicó en 1996, ya había determinado que:

“La Secretaría, mediante acuerdo que se publicará en el Diario Oficial de la Federación, deberá determinar la categoría de área natural protegida que, conforme a lo dispuesto en este Decreto, corresponderá a las áreas o zonas que hayan sido establecidas con anterioridad a la entrada en vigor del mismo, con la finalidad de cumplir alguno o algunos de los propósitos establecidos en el artículo 45 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, o cuya caracterización sea análoga o similar a la descripción de alguna de las áreas naturales protegidas de competencia federal previstas en el artículo 46 de dicho ordenamiento”(13).

Anotaciones:

1) Relacionado con la presencia de pueblos indígenas, así como del reconocimiento de sus derechos o el término de tierra ancestral.

2) Recordemos que el art. 27 constitucional no reconoce la naturaleza originaria de la propiedad privada y el derecho a poseerla, sino que precisa que todo corresponde originariamente a “la Nación”.

3) Art. 830 del Código Civil para el Estado de Nuevo León y del Código Civil Federal.

4) Artículos 790 y 793, ambos del Código Civil para el Estado de Nuevo León y del Código Civil Federal.

5) Según el artículo 46 de la LGEEPA, reservas de la biosfera, parques nacionales, monumentos naturales, áreas de protección de recursos naturales, áreas.

de protección de flora y fauna, santuarios, y sin ser de carácter federal, los parques y reservas estatales, zonas ecológicas municipales o áreas destinadas voluntariamente a la conservación.

6) Facultades previstas en los artículos 23 y 41 de la Ley Forestal de 5 de abril de 1926.

7) Publicado el 8 de septiembre de 1927.

8) Los parques nacionales quedaron incluso bajo la jurisdicción de dos instituciones diferentes en 1978, cuando se estableció que la SAHOP se haría cargo de los parques nacionales destinados al mejoramiento de las condiciones de vida y bienestar de los asentamientos humanos y para cumplir funciones de recreación; mientras que la SARH administraría los parques nacionales con funciones de conservación de ecosistemas y de protección de cuencas hidrológicas.

9) La ley fundamental de 1917, a través de lo dispuesto por el art. 27° Constitucional, ya establecía el derecho de la nación de regular el aprovechamiento de los elementos naturales para, entre otras cosas, conservarlos.

10) “Leyes federales y tratados internacionales, tienen la misma jerarquía normativa”, Semanario Judicial de la Federación, P. C/92, México, diciembre de 1992, 8a., t. LX, núm. 205,596, p. 27.

11) Tratados internacionales. Se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales y en un segundo plano respecto de la Constitución federal”, Semanario Judicial de la Federación, 9a. época, México, t. X, núm. 192,867, P. LXXVII/1999, noviembre de 1999, p. 46.

12) Tal recomendación puede consultarse en la página http://www.cndh.org.mx/Recomendaciones_Generales, o bien buscarse en la página oficial del diario oficial de federación por corresponder su publicación al 25 de abril de 2016.

13) Transitorio Séptimo, artículo tercero.